編譯:江昱均、林佳瑩;審校:林群超

編按:追求綠色經濟/永續發展的路上,最重要的一步,莫屬於把發展的真實成本釐清,而其中,生態系統服務的價值能不能量化,則是關鍵的一步,讓決策者與民眾認識舊發展思維的限制到傳統發展模式所付出的代價,進而追求新的智慧成長。主流決策圈少有關於生態系服務價值量化的研究可供參考,自從聯合國資助了一項名為TEEB的計畫後,相關資訊與論述正在累積,本文介紹此計畫的源起與初步成果,期待提供有關於「發展」的多元想像。

 

2007年八大工業國暨新興工業五國在德國波茨坦召開環境部長高峰會,會中決議將進行生物多樣性流失的全球經濟學研究。為了回應此一決議,德國與歐盟執委會決定委託Pavan Sukhdev擔任獨立的研究主持人,進行主題為「生態系暨生物多樣性經濟倡議」 (The Economics of Ecosystems and Biodiversity)的研究計畫,簡稱TEEB。Mr. Sukhdev為曾任職於德意志銀行的資深銀行家,同時也是印度綠色會計(Green Accounting for Indian States Project)與印度環境信託(Green Indian States Trust, GIST)的發起人。

TEEB是由聯合國環境規劃署主導進行的大規模研究計畫,並獲得歐盟委員會、德國、英國、挪威、荷蘭與瑞典的資助。本系列專欄將介紹此一研究計畫中撰寫給政策制定者的部份,該部分的宗旨為:「欲喚起國內外環境政策制定者對生物多樣性損失的重視,並促使決策者制定相應的政策。」

本研究強調三個面向:

一、貧窮、生態系統與生物多樣性流失這兩者間有難以分割的關係;

二、重視生物多樣性與與生態系統的價值,不僅能鼓勵遏止溫室效應的跨國行動,也能彰顯將資金投資於自然資本、緩和氣候變遷的重要性;

三、為了要增加對決策者的參考價值,本研究將會說明環境政策中的市場失靈,並進一步指出生態系統服務是橫跨環境、發展、氣候變遷,與財政、經濟學與商業的跨部會政策。

此一複雜問題的核心可說是標準的微觀經濟學,生態系統服務與生物多樣性中市場價格的缺乏,意味著當人們從商品中獲得利益時(在此通常是公有的自然資源),常會忽略或低估這類自然資源的價值,而使人們做出不僅會導致生物多樣性流失的行為,也會影響人類自身,且這些損失是巨大而難以估計的。例如,僅僅是熱帶雨林生態系統的消失,就製造了高達5分之1的全球溫室效應碳排放量,這樣的損失還沒將對氣候的影響計算在內。其他珍貴生態系統的消失,則直接影響人類的食物、乾淨飲水和能源安全,這些都可能在未來幾年中,逐漸成為影響各國的全球性議題。

鑒於本研究是為了政策決策者而寫,因此本文將從誤算生態系統與生物多樣性的價值出發,並指出此一失誤將導致錯誤的決策。希望能從失敗的教訓中呈現生態系統服務的適當樣貌,並期待能影響決策者形成不同的決策,對自然資本採行更適當的管理,降低對整體社會的負面衝擊。本研究將舉世界各地的真實案例,說明重視生物多樣性的價值,將會如何造成政策的改變?將資金投資在自然資本上是如何比投資在人為措施上更具成本效益?維護自然資源又會如何帶來經濟效益?

照片提供:中研院生物多樣性研究中心 珊瑚礁演化生態與遺傳研究室

TEEB研究內容分為四大部分:

第一部份:全球生物多樣性危機,政策制定者的挑戰與機會

生態系統、生物多樣性與自然資源這些自然資本對我們整體的社會與經濟和個人都影響甚鉅,但其價值卻常被忽略或未被深知。在我們日常的經濟活動與各項決策中,很少將自然資本視為需要考慮的因素。森林、土壤、濕地與珊瑚礁的持續流失就是受到這種「經濟隱形」現象的影響,而導致物種和生產性資產如漁場消失的部分原因,也和我們忽視這些不具立即性和私有性的價值有關。我們在相當無知的情況下使用自然資本,而且也沒有把握適當的機會投資自然資本 ,使得生物多樣性損失的危機日益嚴重。土壤、空氣、水和生態資源的惡化,將會對公共衛生、糧食安全、消費者選擇和市場商機帶來不利的影響,而仰賴自然資源生活的赤貧階級通常是受害最深的一群。

在這種情況下,強而有力的公共政策就變得相當重要,這類政策方案必須要能兼顧社會公平與經濟效率,並且能達到影響生態的效果。經濟學家與科學家已經提出四項在制定這類政策時應優先考量的策略,並且正在世界各地進行試驗和調整:

♦遏止森林砍伐與避免森林流失- (i) 作為緩和氣候變遷和應變的一部分,著重在「綠碳」(green carbon) 以及 (ii) 保存森林提供當地居民和廣大社群的各種服務和財貨。

♦保護熱帶珊瑚礁以及5億人口相關的營生 - 透過努力避免全球溫度上升和海洋酸化。

♦拯救並保存全球漁業以及相關職業-目前是表現不甚理想的一項產業,處在瓦解的危險中,和實際可獲利相比,每年約減少美金500億營收。

♦承認生態系統惡化與貧窮有密切的關係-並依循千禧年計畫發展目標制定跨部門政策。

當下面臨兩項挑戰。第一,決策時應瞭解自然資本的價值,並將其整合至政策制定中。第二,提出有效而公平的對策。

第二部份:評估我們所能管理的,提供資訊工具給政策制定者

自然資本並不像經濟和人力資本一樣,具有可測量、監測與回報的系統,我們只能約略了解什麼是自然界的歷程與自然資源的源頭。若是要尋求長期管理自然資本之道,決策者就必須對生物多樣性和生態系統的價值進行量化評估,當務之急就是要系統性使用有科學基礎的指標,來評估自然資本的影響與歷程,並警告世人何者為可能「臨界點」(tipping points),亦即在何種情況下生態系統會突然崩潰。另一個迫切需求則是要將自然資本的價值,納入國民所得帳與其他會計系統的計算當中,並且監測在適當的投資下,自然資產損益的情形。因此,新的微觀經濟學測量指標必須包含生態系統服務的價值,特別是對於最仰賴生態系統的人-「貧民的國民生產毛額」(the GDP of the Poor)。

第三部份:可行的解決方案,更好的自然資本管理工具

TEEB特別著重於提出現存或逐漸成形的適當解決方案,期待這些方案可以更廣為運用。以下將先簡介幾項解決方案:

♦透過支付與市場機制進行利益回饋:生態系統服務的支付機制(payment for ecosystem service,PES schemes)可以是地方範圍的,如飲水的供應,也可以是全球性的,例如降低碳排放量與重新造林。綠色產品標示與政府採購綠色商品等方法,都可視為綠色供應鏈的一種選擇,並可降低對自然資本的威脅。

♦改革對環境傷害的補貼機制:全球每年花費將進一兆美元對農漁業、能源、運輸與相關部門進行補貼,其中3分之1是用於化石燃料生產與消費的補貼。我們應該改革這些缺乏效率、過時與有害的補貼機制。

♦透過法規和價格來評估損失:透過健全的法規架構,建立環境標準與責任體制,就能遏止生物多樣性與生態服務系統面臨的威脅。這些法規架構已經在實施,而若能結合價格與補償機制,例如污染者付費和「全額復原給付」(full cost recovery),將能發揮更好的效果,並且避免由社會全體付出代價。

♦透過區域保護提升價值:全球保護區網絡涵蓋了13.9%的地表面積與5.9%的領海和0.5%的公海,全球將近有6分之1的人口依賴保護區過活,增加保護區的涵蓋面積與補助財源,包含透過生態系統服務付費(PES)方案,將會增加維護生物多樣性的潛力與擴張生態系統服務流量對當地、該國與全球的益處。

♦投資生態基礎建設:這是一個具有成本效益,又能達到緩和氣候變遷、減少自然災害、增加糧食與飲水安全以消除貧窮等政策目標。投資在維持與保留自然資本上絕對比要重新恢復已破壞的生態系統還要划算,從中增加的社會利益也比成本高出數倍。

第四部份:未來之路,因應自然價值

低碳經濟的需要性與效益已是社會共識,但現有的經濟型態仍須轉向更有效率使用資源。在這種轉換中,生物多樣性與生態系統的角色仍備受誤解與未獲得應有的重視。要成功轉換現有的經濟型態,需要在尊重各國國情的情況下,進行跨國的合作與溝通。TEEB(The Economics of Ecosystems and Biodiversity for National and International Policy Makers)的研究和分析,希望能成為決策者成功推行新政策的動力,協助決策者掌握機會之窗,協調能從政策中獲益的各個部門,建立保護生物多樣性和生態系統與其服務的共識。